端盛康优配 7月地方债发行“踩刹车” 下半年如何加快进度稳投资？

稳投资号角，待加速吹响。

7月地方政府债券发行规模约7383亿元，其中用于项目建设的资金约1919亿元，用于存量政府投资项目、清偿拖欠企业账款、置换存量隐性债务等的化债资金3187亿元，用于偿还到期地方政府债券的“借新还旧”资金2276亿元。

地方政府债券是扩大投资的重要资金来源，也是下半年加大逆周期调节力度的重要工具。7月用于项目建设的地方债发行规模为1919亿元，年内仅高于5月份的规模，可能与地方项目储备不足、地方新增投资资金受限、偿债压力较大等多重因素有关。

7月30日，中央政治局会议指出，下半年宏观政策要发力提效，加快财政支出和债券资金使用进度。下半年，打通债券资金使用上的堵点，还有很多工作要做。

今年以来，一季度地方债靠前发力，二季度发行规模有所回落。尤其是4、5月份发行规模较小，6月则明显提速，当月地方债发行规模将近1.15万亿元。不过，7月未能延续6月发行提速的态势。

7月地方债发行规模为7383亿元，其中，新增专项债发行3412亿元，新增一般债发行629亿元，用于置换存量隐性债务的再融资专项债发行1066亿元，用于偿还到期地方债券的再融资债券2276亿元。

从体量较大的新增专项债来看，7月发行规模为3412亿元，低于6月的5716亿元，也略低于1—7月的月均发行规模。从新增专项债的投向来看，今年重点用于市政和产业园区基础设施、交通、保障性安居工程、社会事业、土地储备、农林水利等领域的项目建设。

上海财经大学财税投资学院教授毛捷对21世纪经济报道记者表示，7月地方债发行节奏有所放缓，主要与季节性因素、资金使用节奏等有关。一方面，上半年地方发行了一定规模的债券，这些已经发行的债券资金正在加快使用，需要根据项目建设进度合理安排后续发行。另一方面，年中地方要根据今年新增债务额度、项目储备情况、资金需求等进行动态调整，避免出现“重发行、轻使用”的情况。

中诚信国际研究院院长袁海霞对21世纪经济报道记者表示，7月地方债发行未能延续6月的放量态势，主要受以下几方面因素的制约。

其一，项目储备不足，前期资金尚在消化。6月地方债发行放量，部分前期发行的债券资金仍处于拨付和使用阶段，地方政府在短期内需要优先消化和落实已有资金，加之符合发行条件的项目储备相对有限，或导致新增债发行节奏有所放缓。其二，当月到期债券规模回落，“借新还旧”需求下降。其三，季节性因素影响，7月是三季度初，地方政府往往在此阶段进行项目盘点和中期预算调整，通常不是传统的发债高峰。此外，超长期特别国债开始常态化发行，或在一定程度上对地方债资金供给形成分流。

若从地方债资金用途来看，用于项目建设的新增专项债和新增一般债合计约1919亿元，用于化解存量债务的资金（包括用于置换存量隐性债务的再融资专项债、用于化债的新增专项债等）约3187亿元，用于偿还到期债券的“借新还旧”资金规模为2276亿元。

由此可见，7月用于化债的资金规模是最大的，用于项目建设的资金规模最小。用于项目建设的资金规模较小，很重要的原因在于7月3412亿元新增专项债中，仅有1291亿元用于项目建设，即超六成资金用于化债。

中央财经大学财税学院教授温来成对21世纪经济报道记者表示，当前，各地还在落实一揽子化债方案，按要求在2028年底前实现存量隐性债务的清零，存在一定化债的压力。同时，这些年地方专项债占比一直比较高，符合专项债发行条件的优质项目数量在减少。另外，专项债的发行也要视具体项目进度，若资金趴在账上，也会面临监管的压力。这些因素共同造成7月项目建设资金占比较低、偿债化债资金占比较高的局面。

袁海霞表示，偿还存量债务的资金规模较高，反映出化解地方存量债务仍是当前重点工作。这些资金重点用于支持存量政府投资项目、补充地方政府性基金财力、清偿拖欠企业账款、置换存量隐性债务等，有助于缓解地方化债压力，畅通地方资金链条，推动经济形成良性循环。

袁海霞认为，项目建设资金占比偏低，是符合条件的项目储备存在不足、地方投资项目更加追求质量和效益、项目需要多部门协同推进、项目需要地方财政和社会资本配套资金等多重因素造成的结果。

毛捷表示，7月地方债发行结构体现出地方债“稳增长”和“防风险”并重的特点。当前，地方债资金不能简单追求扩大投资规模，还要注重财政的可持续性。7月用于项目建设的资金占比较低，与专项债项目储备和审核要求提高有关，因为要确保项目具备成熟条件，还要确保资金能产生效益。此外，也与部分地方土地出让收入下降有关，因为地方财政收支压力加大，新增投资等发展支出受到约束。

从1—7月地方债累计发行情况来看，未来地方政府债券额度还有较大的释放空间。

1—7月，新增地方专项债累计发行2.41万亿元，发行进度接近55%，年内还有近2万亿元额度待释放；新增地方一般债累计发行4437亿元，发行进度略超55%，年内还有3560亿元额度待释放。另外，1—7月，用于置换存量隐性债务的再融资专项债发行1.73万亿元，年内还剩2650亿元的额度。

毛捷表示，下半年加快债券资金的使用，关键在于提高资金从“发行端”到“投资端”的传导效率。当前，债券资金的供给不是主要约束，年内政府债券额度还有较大释放空间，政策重点要放在提升资金使用效率上。

毛捷认为，要进一步优化项目储备机制，加强专项债项目的全生命周期管理，避免出现债券发行后等待项目落地等问题。对于符合条件的重大项目，应提前做好前期审批、土地、规划等准备工作，加快债券资金形成实物工作量的速度。要加强部门协调，疏通财政资金拨付、项目建设、审批流程中的堵点。另外，要推动债券资金更加精准地支持关键领域，在保障债务风险可控的基础上，更好地发挥政府投资带动社会投资的作用。

“从全年政策安排来看，地方债承担着扩大有效投资的重要任务。随着下半年稳增长政策的进一步加力，地方债发行节奏将进一步加快，重点支持重大项目建设、设备更新、消费扩容以及化解存量债务风险等。当前积极财政政策加力提效，不能简单地扩大债务规模，而要致力于提高债务资金的使用效率，进一步放大政策的乘数效应。”毛捷表示。

袁海霞表示，截至7月末，新增专项债发行进度仍慢于往年同期，应进一步加快地方债的发行使用进度，力争三季度末完成项目建设类专项债90%的发行。要加快各类资金的拨付使用，推动尽快形成实物工作量，充分发挥地方政府债券稳基建、稳投资、扩内需的作用。

袁海霞同时表示，加快债券资金的使用进度，需要攻克一些卡点堵点：加强项目前期准备，包括规划、用地、环评、征地拆迁等，避免出现“钱等项目”的情况；建立跨部门的协同机制，加快项目审批流程；在项目资本金和配套融资方面加大政策支持力度，避免配套资金不足拖累项目进度等。

温来成表示，应该尽量争取在三季度完成年内大部分地方新增债券的发行任务，这样可以在四季度视经济运行具体情况，考虑是否进一步推出增量政策。债券资金可以重点支持“十五五”规划已经明确的一些重点工程项目建设，推动资金尽快形成实物工作量，发挥稳投资的作用。